В чём реальный смысл конституционной реформы в Казахстане

Парламент Казахстана на совместном заседании палат 6 марта принял во втором чтении изменения в Конституцию. В целом они направлены на преобразование страны из суперпрезидентской в парламентскую республику.

Правительство становится полноценным органом исполнительной власти. Устанавливается его подотчетность парламенту. Президент утрачивает возможность издавать указы, имеющие силу закона, ограничивается его законодательная инициатива. Усиливается независимость судебной власти и прокуратуры, полномочия которых закрепляются непосредственно в Конституции, укрепляются позиции органов местного самоуправления — усложняется процедура их досрочного роспуска. При этом в Конституции закрепляется статус Нурсултана Назарбаева как лидера нации.

Кроме того, в Конституцию вносится положение, согласно которому независимость страны не может быть изменена даже путем принятия нового Основного закона. Эта норма, очевидно, призвана успокоить силы, опасающиеся десуверенизации Казахстана в ходе процессов евразийской интеграции.

Эта конституционная реформа свидетельствует: Назарбаев активно занят созданием механизмов поддержания внутриполитической стабильности после своего отхода от активной политической деятельности. Это неудивительно. Нурсултан Назарбаев — старейший из политиков постсоветского пространства. Тридцать три года назад (в 1984-м) он стал председателем Совмина Казахской ССР, 28 лет назад (в 1989-м) — первым секретарем ЦК компартии Казахстана. В текущем году ему исполнится 77 лет.

Выступает первый секретарь ЦК КП Казахстана Нурсултан Назарбаев. 1990 год

Как бы ни был высок личный авторитет Назарбаева, и как бы ни прочны были его позиции, элита не может не задумываться о том, что будет после него. Существовавшая организация власти в Казахстане, абсолютно замкнутая на президента, не способствовала проявлению самостоятельной позиции политических группировок, их борьбе за народные симпатии. Она идеально поддерживала равновесие, но не давала ответа на вопрос: а что потом?

История (в том числе и история СССР) свидетельствует, что в такой ситуации даже не исчезновение, а всего лишь ослабление контроля признанного единоличного лидера над ситуацией в стране, может стать сигналом к началу бескомпромиссной борьбы политических и региональных группировок.

Если подобная борьба продлится достаточно долго, она способна поставить под угрозу целостность страны. Если такая борьба быстро заканчивается за счет победы одной из группировок, это влечет за собой резкое переформатирование национальной элиты и возможное изменение внешнего и внутриполитического курса страны. Конечным итогом оказывается та же дестабилизация.

Единственный способ стимулировать элитные группировки к компромиссу — создать для них площадку реальной политической конкуренции. Причем эта конкуренция должна быть организована так, чтобы элиты вынуждены были опираться не на внутренние бюрократические ресурсы системы, а на поддержку широких социальных слоев — апеллировать не к кулуарным договоренностям, а к народу.

В суперпрезидентской республике достижение внутриэлитного компромисса невозможно в принципе. Слишком высока ценность президентской должности. Харизматичный лидер апеллирует к поддержке народа через головы элит. Победитель гонки за президентство получает все. Поэтому борьба за президентский пост ведется без оглядки на возможные последствия. Каждый кандидат и поддерживающая его элитная группа считают, что издержки борьбы за власть будут исправлены ими после победы, которая спишет все.

Нынешняя реформа, повышая роль правительства, формируемого парламентом и подотчетного ему, должна сметить фокус борьбы с президентского кресла на парламентское представительство. Однако особенность парламентского правления заключается в том, что одна группа не может выиграть парламент так же, как выигрывает президентство. Оппоненты всё равно получат представительство и возможность продолжения политической борьбы. Кроме того, как правило, одна партия редко оказывается в силах с ходу получить большинство, позволяющее единолично сформировать правительство. Возникает необходимость договариваться о коалиции, а значит — учитывать мнение партнеров.

Нурсултан Назарбаев на праздничном концерте в Астане в честь его победы на президентских выборах. 2015 год

Таким образом, начатая в Казахстане политическая реформа стимулирует переход элит от бескомпромиссной борьбы к договоренностям. Вместо подавления политических оппонентов необходимо будет искать внутриэлитный компромисс.

Почему я говорю о начале реформы, если она уже утверждена парламентом? Потому что в том виде, какой политическая система Казахстана приобретает после внесенных изменений, она явно является переходной.

За президентом оставлено право единоличного назначения министров иностранных дел, обороны и внутренних дел. То есть парламентское влияние не распространяется на сферу внешней политики и на силовой блок. В конкретных постсоветских условиях это означает сохранение доминирующего положения президента в системе власти. Он сохраняет в своих руках достаточное количество рычагов для принуждения законодательной и исполнительной власти к подчинению его решениям.

Опыт подобного рода конституционных изменений, проводившихся в других постсоветских государствах, свидетельствует, что такое положение дел приводит к борьбе президента и парламента за доминирование. Парламент стремится установить полный контроль над исполнительной властью и ограничить полномочия президента представительскими функциями, а также функцией верховного арбитра в случае острого политического кризиса. Президент стремится вернуть утраченные полномочия и по факту осуществлять руководство исполнительной властью.

Закрепление в Конституции особого положения Назарбаева как национального лидера, обладающего особыми (независимо от должности) полномочиями, вытекающими из его роли создателя современной казахстанской государственности, подтверждает незавершенный характер перераспределения полномочий между ветвями власти.

Набережная реки Есиль в Астане

Такая постепенность реформы также является логичной. Нельзя просто ликвидировать одну политическую систему и заменить ее другой, рассчитывая, что эта другая немедленно заработает. Политики и политические силы должны свыкнуться с новой ролью и новыми возможностями центральных органов государственной власти. Политические структуры должны притереться друг к другу, научиться работать в новых условиях. Реализация реформы должна вскрыть узкие места в новом законодательстве, требующие дополнительного регулирования, возможного нового перераспределения полномочий.

На весь этот период тестовой работы нового политического механизма должна сохраняться управляемость процессами. Опять-таки опыт подобных реформ на постсоветском пространстве демонстрирует, что национальные элиты оказываются далеко не всегда способны использовать открывающиеся возможности новой, более гибкой, политической системы. В таком случае вместо достижения внутриэлитного компромисса наступает политический клинч, патовое состояние из которого зависшая система может быть выведена только при помощи внешнего воздействия.

Сохранение за Назарбаевым особых полномочий как раз и является предохранительным клапаном — возможностью принудительной внешней стабилизации системы.